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三权分离 破解旅游资源“百家姓”难题

中国旅游网www.cntour.cn2015-04-13

  辽宁省旅游资源的碎片化,源于条块分割的多头管理;一片山林,国家、集体、个人三种所有制形式共生;一个城市的景点,文化、民政、城建、林业等多个部门“分享”。改革从何处入手,请看本报调查——

  我省旅游资源长期处于多头管控状态,地区和部门之间没有统筹发展和利益共享体制,难以形成发展的规模化和效益最优化。2014年,省政府先后批准抚顺市为省旅游产业发展试点市,宽甸满族自治县为省生态旅游试验区,在旅游机制体制改革上先行先试,用改革消除制约旅游产业发展的体制机制性障碍。

  一个景区好几个牌子一片林子好几个主人

  同全国许多省份一样,我省的景区景点大部分分属于不同行政部门和企业管辖,文化、民政、城建、林业等许多政府部门都有自己的 “一亩三分地”,这些部门掌握着景区人、财、物,他们才是景区的“婆婆”。

  记者在抚顺调查发现,公安部门管辖抚顺战犯监狱,文化部门管辖元帅林风景区,民政部门管辖雷锋纪念馆,城建部门管辖萨尔浒景区,抚顺矿务局管辖和睦景区,林业部门管辖岗山景区等等。

  丹东市一著名风景区负责人对此深有感触:“主体管理权与行政管理权相抵触,旅游资源长期多头管控,地区和部门之间没有形成统筹发展的规划和利益共享体制,要想实现发展规模化和效益最优化,挺难。 ”

  其实难题不止如此,旅游主管部门没有综合管理和集中管理景区职能,结果不能把散兵游勇的旅游景点统筹起来,形成集约化经营。

  抚顺三块石国家森林公园园区占地面积100平方公里,其中有4万亩林地,国有、集体所有、个人所有的林权相互交织。复杂的林权构成给后续开发和利益分配带来难题。

  据记者了解,我省一些大型景区目前多数属于国有,延续着多年不变的传统经营机制。沈阳故宫一位员工深有感触地说:“景区的效益怎样,对我们员工没什么太大影响啊,如果改变经营机制,游客数量会翻好几番。 ”显然,旧有的体制带来经营观念落后,资源利用效益低下。

  朝阳凤凰山风景区的负责人告诉记者,资金投入和利益分配机制缺失。没有形成市场化投资体系,没有开放型融资平台,就容易导致综合投资能力弱,产业整体素质难以提升。

  抚顺红河谷漂流景区,名字早就创出去了,但规模一直没发展起来,因为景区与当地政府的产权和利益分配问题多年来都没有完全理顺。

  利益分配的难题常常涉及地方政府、资源所有单位、旅游开发企业和当地居民,一直以来,这个多元利益体没有建立起平衡和调整机制,利益冲突也就不可避免。

  产权管理权经营权三权分离

  徐树宏是从清原满族自治县南杂木镇走出去的企业家,他经营着一家木业公司,去年,他开始投资开发他从小生长的那个叫沔羊北沟的山林,打算把那里建成一个森林旅游景区。他对记者说,投资旅游业,抚顺市给的政策挺好,这是个好时候,抚顺的旅游景点多了,都发展起来了,游客也就多了。

  这个好政策就是“三权分离”带来的。

  如何破解景区多头管理的难题?省旅游局相关负责人表示,按照国家的相关文件精神,参照外省的成功经验,我省尝试将旅游景区所有权、管理权、经营权分离。

  该负责人解释说,对于管理部门是事业单位或政府派出机构的景区,应借鉴张家界市黄龙洞景区经验,在保障员工利益的前提下招商引资,进行市场化运作。这样所有权仍归属原单位,但管理权和经营权则可由企业享有。企业作为市场主体进行运营,受旅游主管部门的监管。这样就初步理顺了旅游业各环节的关系。

  2014年,宽甸满族自治县被定为省生态旅游试验区后,重点引入了鸭绿江山水旅游实业有限公司,把天华山、黄椅山、花脖山3个省级森林公园和其他待开发景区全部纳入鸭绿江山水旅游实业有限公司统一开发经营。

  这一模式很快取得了效果。宽甸围绕几个景区策划包装了一批重大旅游产业项目,黄椅山生态新城、鸭绿江边婆娑古城、东阳河医疗养生养老基地、天华山国际生态体验旅游度假区、花脖山生态旅游综合开发、青山沟北欧风情小镇、水丰湖国际游艇俱乐部……单听这些名字就会令游客马上打起背包。

  记者日前在宽甸采访时,遇到了几位从河北秦皇岛到宽甸的登山游客,并与他们聊起了宽甸,聊起了宽甸这些旅游项目。就职于秦皇岛港的张国军显得十分兴奋,他说,这些项目打生态牌,正是今后旅游市场的亮点。

  去年,宽甸全县接待国内外游客716万人次,同比增长10%,旅游综合效益80亿元,同比增长11%。

  旅游局升格旅游委功能性障碍被排除

  面对拥有众多“婆家”的景区,作为旅游主管部门的各地旅游局可是最为挠头。

  “旅游景区归不同部门主管,一般都是平级单位。以前遇到景区开发保护等问题和主管部门不好协调。 ”抚顺市旅游委一位负责人告诉记者。

  翻看以前各市的政府网站,旅游局一般都被定性为“政府直属机构”,而非“政府组成部门”。而在一些县区,甚至只是一个事业单位。这种相对弱势的地位已不适应当今旅游产业发展的要求。

  抚顺市作为省旅游产业发展试点市,率先做出了改变。 2014年3月,抚顺市旅游局正式升格为抚顺市旅游产业发展委员会,由“政府直属机构”,跃身为“政府组成部门”。

  这种变化不仅是地位提升的问题,而是功能有了很大改变,抚顺市确定了一项制度,如果是旅游业发展面临的全局性、重大性和需要多部门协调解决的问题,由主要领导牵头,旅游委召集,定期或不定期召开成员单位会议,及时提出解决方案和建议,形成了旅游产业发展的合力。

  抚顺市旅游委的张国洲处长告诉记者,一年的改革实践让抚顺的旅游业变了样,旅游业由边缘产业正在转向本地区的支柱产业,行政管理从弱势指导部门转变为有规划统筹决策权的政府部门,旅游产品由过去的单一观光型,向复合休闲度假型方向发展。过去抚顺的旅游市场大多是争取本地客源,现在的目标是争取区域客源。

  来自抚顺市旅游委的数据表明,试点一年来,旅游经济持续增长,接待旅游者3700万人次,比上年增长12%,实现旅游总收入460亿元,比上年增长23%。□记者/佟 涵/方 亮

  调查笔记

  国有景区成改革试点

  如何从根本上改变现有的体制机制问题,我省旅游主管部门正在各地的试点基础上进行总结研究。

  在今年省旅游局的工作计划中就提出,“以各市、县(区)政府为改革主体,将旅游资源由多部门管理逐步实现统一管理,加强与相关部门配合,筛选国有旅游景区作为改革试点,积极推动所有权、管理权和经营权相分离,推进国有景区的管理体制改革与经营机制的创新。”随着改革的不断深入,更多制约辽宁旅游产业发展的“拦路虎”终将被清掉。□记者/佟 涵/方 亮


来源:辽宁日报编辑:CTM-3
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