孙小荣：当前中国旅游的基本矛盾

无疑，当前中国旅游发展的基本矛盾：

是人民日益增长的自由行渴望与疫情防控不流动不放松之间的矛盾；是旅游高质量发展的进程与屡遭终止的旅游市场之间的矛盾；是政府部门纾困帮扶政策与旅游行业、企业生死存亡之间的矛盾。

苦熬两年，截止2021年底，我们似乎看到了市场复苏的可能性。

一方面是两年来逐渐探索出的“精准防疫，动态清零”举措，基本将疫情的传播控制在局部地区，没有发生大范围的群体性传播。

另一方面，新冠病毒本身在发生变异，其传播性和致死率大为降低；而疫苗的普及，使得重症病例也大为降低。社会民众在心理层面，不再像当初那样对疫情充满恐慌，具备了心理免疫。

即便去年年底发生西安危情，也毕竟只是一座城市的“破防”，全国大部分地区处于清零状态。

尤其是北京冬奥会的成功举办，外籍运动员、教练员的入境，并没有引发大规模的境外输入案例，这无疑让人们看到了“胜利的曙光”。疫情防控的“中国方案”给老百姓吃了颗定心丸，确立了自信心。

行业专家、旅游企业，甚至对放开出入境游，充满期待。

但是疫情跟我们开了个不友好的玩笑，目前来看，这一切美好的期待，又被终止了，而且，有些变本加厉。

毫不夸张地说，如果前两年中国旅游迎来的还是“至暗时刻”，那么当下，中国旅游到了，最危险的时刻！

01

纾困帮扶PK请援呼吁

我们看到一个奇特的现象——

一方面是从国家部委、文旅部、各省市政府部门频发关于旅游业纾困帮扶的政策，从“两会”政府工作报告到领导人答记者问，都强调要对旅游业进行重点帮扶。这无疑提振了行业的信心。

另一方面，各地也频现饭店协会、景区协会等行业、企业协会请求政府及社会纾困帮扶的请援书、呼吁书。这无疑也是纾困帮扶语境下的另一面——旅游企业正面临着生死存亡。

比如，早在1月30日，云南省就印发《关于支持文旅行业的纾困帮扶措施》的通知，采用多项举措，甚至拿出真金白银来补贴和激励旅游市场复苏。被媒体和专家解读为“最硬核，最务实”的纾困帮扶政策，给全国其他省份带了个好头。

但在3月21日，云南省旅游饭店行业协会发布《云南省旅游饭店业关于请求社会支援的呼吁书》。

在媒体和专家语境中，这两年随着近郊游、微度假的兴起，民宿在节假日往往一房难求。可是，深圳民宿协会也发布了社会帮扶请援书。这不得不给旅游从业者一种意外的悲凉。

就这样，全国多个地方的行业请援书、呼吁书，跟一道道政府发布的纾困帮扶通知遥相呼应，相互掐架。

一个说要纾困，一个说请解困；一个说，已经纾困了，另一个说，没有，我们还困着呢！

这可能是中国旅游发展以来，最严重的“供需不平衡”。

如果一个地方先有政府发布、实施纾困帮扶政策，后有行业、企业还在嗷嗷待哺呼吁纾困帮扶，证明政府出台的纾困帮扶政策，并没有执行到位，至少没有普遍惠及，雨露均沾。

如果一个地方先有行业、企业请援、呼吁，而政府主管部门尚未出台纾困帮扶政策，证明地方政府主管部门没有主动作为。最起码应该积极响应国家号召，发个通知，安抚一下“行心”。

于是，政府和行业正在展开一次短道赛跑——哪里有帮扶政策，哪里就有请援呼吁，哪里没纾困政策，哪里就主动要政策的尴尬。

是一道道“看上去很美”的纾困帮扶政策“雷声大雨点小”吗？我想不完全是。

是一轮轮“已经说好的”的纾困资金还在奔赴“旅游贫困户”的路上吗？我想也不完全是。

我毫不怀疑纾困帮扶政策制定者的初心和善意，想方设法、遣词造句撰写政策文本，是希望整合更多的资源和资金，能够真真切切地为行业纾困，帮企业脱贫，保住这个产业未来发展的基本盘。

值得怀疑的是，在当前“防疫为重”的境况下，制定纾困、帮扶政策的部门，能否主导和充分调集那些写在纸面上的资源和资金，并以相对高效、普及的程序保障，广泛地惠及旅游行业、企业。

就算各类纾困帮扶政策充分执行到位，旅游行业、企业能够最大限度、最广泛地享受到普惠扶持，如果疫情得不到有效防控，依然大范围扩散，各地区依然坚守不流动不放松的防控举措，旅游市场引不来市场消费之活水，旅游行业、企业紧靠纾困帮扶，还是很难挺过漫长的等待。

“防”与“放”的深层次逻辑，决定于中国政府行政管理体系。

02

“条条”PK“块块”

中国的行政管理体系分为中央到地方的“垂直管理”，以行政区划为界的政府“横向管理”，这是双重领导关系。

比如，国家文化和旅游部－省级文化和旅游厅－市县级文化和旅游局－乡镇级景区管委会，从中央到地方，各级政府设立相应的职能部门，这是“垂直管理”，称为自上而下的“条条”；

但地方职能部门，比如市县级文化和旅游局，又同时接受市、县级政府的直接管理，这是横向的“块块”。疫情防控期间，地方职能部门必须遵循地方政府的统一管理。

“条条”是业务关系，“块块”才是领导关系；因为地方党委、政府具有人事任免权。（兰晓欢：《置身事内：中国政府与经济发展》）

厘清了“条条”和“块块”的关系，我们再来看旅游业纾困帮扶政策和因为疫情防控导致旅游市场停摆的根源。

纾困帮扶政策就是自上而下的“条条”业务关系，各级政府都要出台相应的政策举措。不管写多少条，汇总起来就四个方面——

一是直接的资金帮扶，比如“暂退80％旅游服务质保金”。但是这只能惠及缴纳过质保金的企业，比如旅行社；而没有缴纳过质保金的企业，享受不到；当然，有些地方还有直接的财政资金帮扶，这也是受困的旅游企业最期待的甘霖雨露。

二是协调性政策帮扶，比如“减税降费”“金融助旅”，一个部门说了不算，需要协调财政、人力资源社会保障、税务、银行、市场监管等部门共同实施。能否落地执行，看各级政府各部门之间的协调力度以及执行力度。

三是鼓励创新型帮扶，比如鼓励地方政府在项目支持、品牌创建、人才培养等方面，探索新方法、新路径。能否创新，取决于地方政府的政策引导和环境营造。

四是鼓励自救型帮扶，比如鼓励企业探索多种经营、灵活经营模式等，对于重点旅游企业，或者接待规模达到一定限度，进行直接的财政奖励等，需要旅游企业先有作为，扶持政策才能匹配到位。

也就是说，各级政府出台的纾困帮扶政策，采用了“务实性”和“务虚性”，“施救性”和“自救性”兼而有之的举措。

可以说，“条条”都是好的，但关键在于“块块”能否落实。比如，在“防疫为重”的前提下，即便“条条”资源和资金都调集到位，也有可能被“块块”挪用，以“防疫之名”，填补了其他资金缺口。

要知道，因为疫情防控生产受阻，地方财政普遍处于吃紧状态。而疫情防控的过程中，突发情况太多，需要更多的人力、物力和财力填补缺口。

或者，大家都顾着防疫，根本无暇顾及旅游企业的纾困帮扶，因为在危情时刻，旅游毕竟不是惠及基本民生的生产、生活性产业。

疫情之下，蔬菜重要，还是旅游重要？医疗机构，还是旅游机构重要？这是显而易见的。

因此，我们看到了“条条”纾困政策纷纷下，却敌不过篇篇请援、呼吁书滚滚来的“逆差现象”。

为了防治旅游纾困帮扶政策落实不到位，或者沦为“形式主义”。文化和旅游部新发“纾困十策”，尤其强调要强化组织实施和跟踪评估，要求各级党委、政府联合关联部门，建立完善专项工作机制，细化任务分工，建立工作台账，畅通政策落实渠道，确保《若干政策》不折不扣落地落实。

03

“条条”纾困，“块块”加困

当然，比纾困帮扶政策更重要的是市场的间歇性“停摆”，主要在于“谈疫色变”的“块块封锁”。

随着疫情防疫“上海神话”的破灭，深圳、长春等地市因疫情防控不力，相关领导被问责，甚至免职，新一轮的疫情防控，让地方政府绷紧了严防死守的底线，“精准防疫”上升为“全城封锁”，甚至于连没有感染病例的城市，也出台严格的封闭式管理，以“铁桶政策”防患于未然。

疫情防控三年，我们似乎回到了比疫情爆发初期还“恐疫”的状态，之前积累的经验和信心，也似乎全部失灵了。

疫情随着人口的流动而扩散，疫情防控在于特定空间的综合防御体系。而“块块”并不是孤立的，省与省、市与市、县与县、镇与镇相互毗邻，犬牙交错。

只要一个“块块”出现疫情，临近的“块块”也必须严防死守。这就像湖水的治理，必须是环湖、沿河的行政区块都参与治理，湖水的生态环境才能保持改观，而非那头治理，这头排污，各行其是。

“一刀切”的“超前防疫”和“过度防疫”，“块块”之间的相互警惕、断绝往来，严防死守，才是阻断旅游流动的主要阻力。

就连春耕时节田地里干活儿的农民都被劝回家了，何况游手好闲的散客；就连城市群里通勤上班的打工族都被拒绝入城了，何况需要跨省流动的游客。

常言道，“授人以鱼，不如授人以渔。”

如果说纾困帮扶是“授人以鱼”，那么灵活防控，哪怕是局部流动，对于旅游业而言，就是“授人以渔”。普遍性、大范围的流动性受阻，无疑就掐断了旅游业的命脉。

俗话说，“救急不救穷”，再好的纾困帮扶政策，也挽救不了在三年的等待、煎熬之中，依然看不到未来的“赤贫”旅游企业，尤其是旅游中小微企业——它们是推动旅游业高质量发展，创造“美好生活”体验的根基。

人一旦穷到底，接受了穷的现状，就再也救不过来了，他宁愿吃低保，做流浪汉。企业一旦穷到无可救药，就再也不会涉足这个行业了。企业倒闭，人才流失，才是旅游行业最大的资源流失。

市场一旦停摆，无异于“休克疗法”，对于中小企业而言，休克即消亡。

如何理解“动态清零”的长期价值，或许就是在若干年后抗疫政治的价值判断。但是在当下，为了“动态清零”就必须“一封大吉”的防控举措，对于旅游行业元气的恢复，仍旧是不可逾越的鸿沟。

这并非是要制造一个“行业终结论”，而是塑造一个在面向未来的窗口，在给旅游从业者想象空间之外，再多一点期待和信心。

毕竟，耐心都已经被耗完了。

毕竟，流动，才有市场；活下去，才能看到未来！

（作者：孙小荣 孙小荣工作室创始人）