谁的景区？景区的“镜头之争”引发的思考

4月15日，大连星海广场因旅拍经营纠纷成为舆论焦点。多位摄影师在社交平台发布视频反映，在星海广场正常接单时被身着“嘉恒摄影”工作服的人员驱赶，并被阻拦拍摄。据称，大连星海湾部分区域去年被星海湾开发建设集团以135万元承包给嘉恒摄影，近期野生摄影师的打扰已严重影响了其正常经营，所以对于其他摄影者进行驱离。对此，景区管理方星海湾集团回应称，拍摄权外包是为了治理广场内流动摄影人员无证揽客、强制消费、言语骚扰等长期乱象的措施，并明确表示不限制个人拍摄和提前线上约拍。

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这样的事件在近期屡见不鲜，最近的一次是今年3月被曝出的桂林阳朔兴坪镇的网红打卡点被私人承包，不交20元休想拍照。

而在2月，赛里木湖景区也传出环湖14个商业旅拍标的经营权拍卖达一千多万的消息，据拍卖公告显示，每个标的均为指定独立旅拍区域，景区为各标的区域提供一间约12平方米的方仓作为经营点，中标人不得跨区域开展旅拍业务。景区相关负责人表示，此举不会影响游客自行拍摄；今年试运行，核心在于规范环湖旅拍秩序。

对此，业内人士指出，旅拍经营权由文旅单位对外招租所获得，只要有理有据，就应该支持。“对比某些景区对汉服摄影一刀切严禁商拍，这种做法是一种进步，但获得经营权的旅拍公司如何妥善处理好游客自拍还是商拍，这是一个挑战。” 全球旅拍创始人、商业模式设计师杨谋说。

但也有消费者认为，本来是免费打卡地，为什么摇身一变就成为收费项目？

这也提出了一个新的问题：商业边界与管理边界如何平衡？景区应该如何科学管理旅拍？

景区管理的“三权分立”

本来只是想美美地“立地存照”，结果却被搅进拍照纠纷中，近年来，旅拍市场频频上热搜。文化和旅游部数据显示，2025年旅拍相关消费投诉同比增长47%，其中机位争夺占三成。

看似是摄影师之间的客源冲突，但深层次折射出的，是景区管理权与经营权边界不清这一长期存在的制度性问题。

当前多数景区普遍推行“三权分置”改革，即所有权、管理权、经营权三者分离。

一般来说，景区的土地所有权归国家所有。《中华人民共和国土地管理法》第九条明确规定，城市市区的土地属于国家所有。这是景区权利体系的根基所在。

管理权层面则通常由景区管理机构或地方政府行使，主要负责景区的规划、保护、秩序维护等公共职能。

而经营权一般是指在合同约定的期限和范围内对景区进行经营管理的权利，可以通过政府授权或招标、拍卖等方式取得。经营权一旦取得，经营者便享有合法的经营权益，但须遵守相关法律法规，不得损害公共利益。

专家指出，管理权与经营权在景区中扮演着截然不同的角色，其边界划分是景区治理的核心问题。

“如果该区域是运营方或管理方通过合规合法途径得到了商业摄影独家授权，嘉恒摄影制止野生摄影进入该区域从事商业化行为，属于对自己权益的维护，可以理解。但如果产权不明晰，流程不合规，费用不合理，那么这种恶意竞争行为就需要制止，嘉恒摄影也无权干涉其他摄影师的拍摄行为。当景区既是管理者、又是经营者，还将部分经营权以‘内部资源’的名义封闭起来时，规则边界就会变得格外模糊。”该专家说。

也就是说，这些纠纷的症结在于：景区管理方在行使管理权、出让经营权的过程中，未能清晰界定各自的权利边界，导致经营者越界驱逐他人、管理方“一包了之”推卸责任，最终损害了游客的自主选择权和公平交易权。

对此，杨谋呼吁，各大文旅集团公司在景区立项的时候，应多考虑为爱旅拍的游客打造属于旅拍机构和被拍游客的一片区域，让景区不再担心游客自拍和商拍机构之间的矛盾。

解决之道：三方合力

除了打造不同区域以外，还要看到部分景区属于公共服务的范畴，所以管理权的行使必须遵循比例原则和公共性原则。

《中华人民共和国民法典》第一百一十三条明确宣告“民事主体的财产权利受法律平等保护”，经营权作为市场主体核心财产权表现形式之一，受法律保护。但经营权的行使不得损害公共利益，这是基本的权利边界。

北京易和律师事务所苗慧敏律师指出，《中华人民共和国旅游法》明确规定，利用公共资源建设的景区不得通过增设收费项目变相涨价。景区对商业拍摄收费，必须以合理成本补偿为依据，而非以营利为目的。

此外，经营权出让还应遵循《优化营商环境条例》第三条的要求，“最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预”，保障市场主体自主经营权不受公权力的不当侵蚀。

“解决旅拍纠纷的根本之道，在于从制度层面明确管理权与经营权的边界。”苗律师说。

专家建议，需要推动景区管理权与经营权的制度化分离。当前贵州等地推行的“三权分置”改革提供了有益经验，明确所有权归国有、管理权归政府部门、经营权放市场的架构。这一模式的核心在于：管理权负责“定规则”，经营权负责“做生意”，二者各司其职，不可混淆。

此外，管理方还要制定景区经营权出让的操作规范。经营权出让应当明确经营区域、经营范围、经营期限，并在招标文件中清晰界定，避免产生歧义。同时，应明确经营权不等于排他权，管理方应当允许其他合法经营者存在，保障市场公平竞争。

第三，建立管理权行使的负面清单制度。明确管理方不能做什么，如不能独家垄断商业拍摄权、不能以设备论“商拍”区别对待、不能出让经营权后推卸管理责任。

当然，旅拍行业自身也需要建立系统性的规则。

目前，重庆渝中区已发布《旅拍摄影行业管理服务规范（试行）》，从“基本要求”“流程与要求”“收费标准”“争议处理”等方面对旅拍行业进行规定。三亚市也出台了《婚拍旅拍行业监督管理办法》。这些地方实践为全国层面的制度建设提供了参考。

可见，管理权的本质是“定规则、保秩序”，经营权的本质是“做服务、促发展”。二者并非对立，而是相辅相成。管理方不能因出让经营权而放弃管理责任，经营者也不能借经营权之名行垄断之实。只有各归其位、各司其职，以精细化服务代替粗放式管控，以制度化规范取代“一包了之”的简单思维，才能在快门声中定格真正的“诗与远方”，而不会留下一地鸡毛的无奈。